中国式民主,参与式治理与根本政治制度的生活

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王锡锌  

燕继荣 (进入专栏)  

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  摘要:  政治制度本质上是一种关于利益和权利义务的关系组合。这种关系组合影响到人们对制度的合作或者冲突。因为观念和利益的多元化,社会成员与制度的冲突引发了高发的群体性事件。因此,解决当前公共治理问题,关键是要考虑体制改进。通过落实宪法所规定的人民代表大会制与民众直接参与式治理的结合,可以提升微观民主建设的质量,保障多元民主,为宏观民主治理提供制度基础。
  关键词:  代议制;人民代表大会制;参与式治理;微观民主

  

  
  一、制度变迁与社会变迁的不同步
  改革开放30多年来,中国的经济建设取得了令世人瞩目的成就。2010年,中国的GDP总量超过日本,跃居世界第二,成为大国崛起的过程中又一个里程碑。与此同时,“中国模式”这一概念在国内外也受到了热烈的讨论。
  然而,在“以经济建设为中心”的“中国模式”取得巨大成功的同时,这一模式背后所隐藏的、甚至已经显现和激化的矛盾也越来越引人关注。经济的高速增长在“做大蛋糕”的同时,也放大了分配不公所带来的问题;单纯追求GDP的政绩冲动,引发了经济发展与环境保护、个体权利、社会福利的矛盾。多领域多层次的社会矛盾和利益纠纷,正是在这一社会背景中发生的。
  矛盾的高发是社会变迁过程中一个比较明显的表征。正如托克维尔在对法国大革命之前的社会状况所描述的那样“随着……繁荣的发展,精神却显得更不稳定,更惶惑不安;公众的不满在加剧;对一切旧规章制度的仇恨在增长。”[1]不幸的是,由于政治民主和法治推进的步伐迟缓,这些积聚的社会矛盾得不到制度层面的吸收化解。在“维稳”的思维和策略中,化解社会冲突和矛盾的技术主要限于“末端处理”,而这导致了维稳成本的飙升,不仅仅消耗大量经济和社会资源,也侵蚀了国家治理的政治资源。[2]在一定意义上,社会矛盾和冲突的高发频发以及我们不得不四处“灭火”的“维稳”任务,表明目前中国的治理模式已经无法承载大国治理的功能期待。
  简单地说,随着经济高速增长所带来的社会阶层变化和权利观念变迁,原有的社会管理体制已经很难有效应对当今公共治理的现实挑战。社会变迁与体制变迁的不同步,造成当前多发、高发的社会矛盾和纠纷往往很难通过体制化的框架得以消化吸收,其结果是矛盾“溢出体制”,构成体制外运动,有时甚至成为破坏性力量。
  变化是我们所生活的世界中唯一不变的事实。当经济的增长、观念的变革、利益的分化、阶层的重组构成社会公共生活基本的事实时,应当意识到:一个巨大的社会变迁已经成为我们时代最重要的事实。社会变迁———包括人的观念、话语和行动模式的变迁———必然会对原有的社会结构造成冲击。当体制“结构”受到冲击时,体制可能做出两种反应:第一,对冲击结构或者“溢出”体制的行为进行压制,使其符合结构的要求。我们可以将这种反应称为“体制压制型”反应。第二,针对冲击体制或者溢出结构的行为,分析行为产生的社会因素和需求,调整甚至变革体制结构,从而将原来溢出体制的行为“吸收”到新的体制框架之中。我们可以将这种反应策略称为“体制调整型”的反应。
  社会变迁所带来的观念变革、利益格局变革,必然提出体制变革的要求。亨廷顿在观察变动社会中政治秩序的稳定机制时发现,如果一个社会中体制结构能够随着社会变迁而发生相应变化,社会整体上就可以获得“动态的稳定”。[3]这种稳定机制的核心,在于通过体制结构的变革,将新产生的社会需求以及试图实现需求的行动吸收到体制框架之中,从而获得一种变革与稳定的平衡。对体制结构进行变革的敏感性和能力,即国家的“制度化能力”,是国家现代化的一个重要标志。在国际形势风云变幻,因为技术、经济、观念迅速发展而带来社会不断变迁的当代,体制结构的“与时俱进”已成为经济发展、社会稳定的重要前提和保障。

  内容提要:文章认为按照西方发达国家的民主化版本来提炼民主的指标体系,并把它作为民主政治的评价标准,这种思维方式制约着后发展国家对于自身政治发展道路的探索,既有的所谓“西式民主版本”对中国民主建设构成了无形的约束。本着破解约束的目的,文章讨论了中国式民主理论论证的可能性,力图为中国积极推进渐进有序的民主化探索过程提供论证。文章最后归纳出构建中国式民主的三条路径:从民主思想源头发掘中国式民主的理论资源;以民主过程的视角拓展中国式民主的可能空间;用改革经验诠释和充实中国式民主的特点。

  
  二、管理体制创新需落实“参与式治理”
  在社会变迁所带来的各种挑战中,群体性事件是一个受到多方关注的热点,控制群体性事件的“维稳”也一度成为社会管理“第一要务”。但有数据显示,大量的群体性事件本质上是群众维权事件。民众要维权,政府要维稳,这表明上看是“维权”与“维稳”的矛盾,实质上是公共事务管理或治理体制结构的问题。
  在多数情况下,民众通过诉诸政治化的“集体行动”而进行维权,是因为在现有的治理结构中,参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。民众的权利变成了“权利泡沫”,实际上很难有效落实并在体制结构中通过行使权利而保障其利益。由于这种“体制性维权”的功能障碍,“非体制化行动”在一些情况下就成为民众策略性选择,导致群体性事件的高发频发。[4]
  因而,不论是从当下的维稳来说,还是从长远的公共治理改进来看,我们都必须考虑体制结构的改进,从传统上“管理主义模式”的体制模式转向一种包容性的“参与式治理”模式。
  “参与式治理”作为一种治理体制和技术,源于“参与式民主”理论,后者是二十世纪六、七十年代在西方兴起并不断发展的民主理论,但其思想可溯源至古典民主理论。卢梭的古典民主理论特别关注民众直接参与的意义。在他的理论中,公民对政治决策过程的参与具有一系列重要的功能。参与不仅使民主制度成为可能,而且更重要的是,通过参与过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行动。在这一意义上,参与可以维持民主制度的运行,使制度获得一种“自我维持的能力”。因而,卢梭强调:参与具有教育功能、民主训练功能、正当化功能和共同体整合功能。[5]但历经法国大革命洗礼之后,直接民主为西方主流政治理论和政治实践所抛弃。19世纪上半叶的政治理论家们大多推崇代议制民主,因为代议制民主在制度和操作层面上解决了大国共和的难题。然而,片面强调代议制却很可能会压制政治的有效参与和民主的经验活力。
  托克维尔在《论美国的民主》中发现了美国政治的秘密:新英格兰的乡镇自治。[6]他认为,“乡镇是自由人民的力量所在。……在没有乡镇组织的条件下,一个国家虽然可以建立一个自由的政府,但它没有独立的精神”。[7]自由主义理论家密尔同样注意到了单纯代议制政府的不足,并提出了“宏观民主/微观民主”的整合性框架,认为应该在宏观政治层面上实行代议制民主,在微观治理层面上实行参与民主。[8]他特别强调参与的意义,指出:“任何参加,即使是参加最小的公共职务也是有益的”。[9]
  20世纪,在西方,精英主义民主理论甚嚣尘上。作为精英主义民主理论的代表,熊彼特提出了关于当代的现实主义的民主方法定义:“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。[10]在这一定义中,民主不是目的,只是一种方法,一种程序性机制,这一方法提供了标准使我们能够区分民主政府与非民主政府。在精英主义的民主理论框架中,人民的参与变得微乎其微,只是每隔几年玩玩“选举主子”的游戏,“民主”几乎与“选举”划上了等号。随着精英主义的代议制民主在实践中弊端的日益显现,参与式民主应运而生。参与式民主继承了卢梭、密尔的理论,在本质上可以被看成是对代议制民主反思和批判的产物。“在参与理论中,政治不仅仅限制于通常所指的全国性政府或地方政府,‘参与’指在决策过程中的(平等)参加,‘政治平等’指在决定决策结果方面的权力平等,对民主体系的辩护,主要在于,从参与过程中积聚的人性的结果。”[11]因此,参与民主理论要求民主的治理机制必须做到:(1)最大限度地扩展参与的市场和强度,直至实现规模社会全体成员的参与。(2)促进适用民主原则的社会生活领域的扩大。它区别于代议制民主中公民只是在投票、选举中的参与。参与民主提供了一种关于公共生活问题的解决方案,主张在代议制民主的框架内,让公民能够积极有序地参与公共事务,而所参与的公共事务的层次也能更高,逐步扩展到整个社会生活,将政治生活中的参与同广阔的社会领域中的参与实践紧密结合起来,从而补充和弥补代议制民主的不足。
  在中国,理论界近几年对于参与式民主也开始了比较系统的研究。“公众参与”话语逐渐由边缘走向公共议论舞台的中心。事实上,党和政府对参与式治理已有了方向性共识。中共十六大报告指出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”十七大报告指出:“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。温家宝总理在十届人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出:“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分认证的基础上,由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。”
  在实践中,各种形式的公众参与已经成为中国公共生活领域中的一道风景。社会转型所带来的社会结构的变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求,都从自上而下和自下而上两个方面推动了公众参与的兴起。
  但和西方国家不同的是,现阶段我国的代议制民主的发展还不够完善,因此参与式民主不仅仅能起到弥补代议制民主不足这一功能,还被赋予通过参与式民主促进代议制民主进一步发展完善的目标期待。[12]作为一套制度系统的公众参与,无论在宏观的政治生活中,还是在微观的地方治理上,都将发挥巨大作用。

  

  三、通过“参与式治理”落实“一体多元”的根本政治制度
  从宏观的政治层面而言,随着我国的经济制度改革已基本定型,政治体制改革成为目前改革的方向和目标。强化政权合法性资源和有效统治必然成为政治体制改革的最大诉求。根据亨廷顿的理论,一个合法性基础牢固的政权必须具有三重合法性。一是意识形态的合法性,即政权所代表的价值主张必须是社会成员普遍自愿认同。强制的意识形态灌输不能维持这方面的合法性。二是程序的合法性,政权的产生、更迭和组成、运行方式,必须得到选民以投票的方式来进行检验,统治的权力是有限的,并受到宪法法律和政治程序的约束。三是政绩的合法性,一个得到民众支持的政权必须具有良好的政绩。[13]而我们对国家和政权合法性的传统表述,主要是从“意识形态的合法性”或者说“历史合法性”和“政绩合法性”逻辑来展开的,但这两种合法化逻辑都蕴含着合法性解释能力的不足,也缺乏足够的规范性价值基础。
  这样一来,通过“程序的合法性”也即“民主合法性”逻辑来解释并强化统治的合法性资源,将成为一个必然选择。这种统治的“民主合法性”解释框架在理论上有更强的规范性价值基础,在实践中也可以超越具体的政策考量而构建一种可持续的国家治理框架。
  然而,简单和粗糙的民主化不仅会伤害转型国家的整体利益,也会伤害民主的尊严本身。纯粹西方式的民主路径在宏观政治领域必然会遭遇到中国自身宪政体制与政治架构的严格约束。因此,我国的民主制度体系必须建立在现有的体制基石,即中国的根本政治制度———人民代表大会制———之上。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律的规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这一条文的三款其实分属于三个逻辑层次。第一,主权在民;第二,人民通过代议制的人民代表大会行使国家权力;第三,人民通过各种途径和形式,直接参与管理。在这个意义上,根本政治制度的构成要素,主要是人民代表大会制这一代议制民主形式,但是也包括了人民对国家事务、经济文化事业以及社会事务的参与性的管理权。(点击此处阅读下一页)

  关键词:民主 民主化 中国式民主

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  一、绪论:背景说明和相关概念的界定

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  民主化是现代化的必然要求和结果。比较历史研究表明,民主化会激发广泛的社会动员(social mobilization),会挑战已有的价值分配秩序,最终挑战建基于传统秩序之上的政府权威。因而,民主化往往被体制内的政治精英视为异在的力量而受到抑制和排斥。然而,正如19世纪法国思想家托克维尔在欧洲民主化高潮之时所指出的那样:民主化是一种世界潮流和趋势,民主的开发不是某一个人或某一部分人个别意志和个别行动的结果,而是一场源远流长的社会运动的产物。从11世纪开始,在社会阶梯上贵族地位在不断下降而平民地位却不断上升的趋势日见鲜明。这是一场“以身份平等”为内容的社会结构和观念的深刻变革。在这场变革中,“神权”走向了衰落,王权趋于崩溃,世袭贵族逐步退出了历史的舞台,而民众却走上了政治的前台,成为主导和影响社会发展的不可轻视的力量。因此,民主的发展势所必然。如果说民主在推翻封建制度和打倒国王的斗争中勇往直前,在资产者和有钱人面前也从未却步,那么,在今天同样也不可抗拒(托克维尔,1988)。

  如此说来,所能走的道路似乎只有一条,那就是引导民主。引导民主运动和潮流,这是社会领导人所肩负的历史使命:“在我们这一代,领导社会的人肩负的首要任务是:对民主加以引导;如有可能,重新唤起民主的宗教信仰;洁化民主的风尚;规制民主的行动;逐渐以治世的科学取代民情的经验,以对民主的真正利益的认识取代其盲目的本能”(托克维尔,1988:8),使民主的政策适合时间和地点,并根据环境和人事的变化做出修正。

  今天的中国似乎也面临着与欧洲早年相似的境遇。公众的政治参与和大众的民主诉求已超出了口头和言论表达的范围,与具体的人物、事件和政策以及特定的利益要求相联系,演化为“上访”、静坐、抗议、“散步”、“群体性事件”、网络“公审”和“拍砖”等行动。既有的体制和制度安排不仅不能有效地化解这些诉求和情绪化的行动,而且,可能的情况是这样的,恰恰是这种既有的体制和制度安排成了问题的“症结”所在,因此,越是依赖既有的体制和制度安排来化解问题,越是加深了民众和政府之间的积怨。面对如此大量的不可预期的行动,具体的个案式的解决办法和“救火队”式的工作方法,让政府决策部门政令批文不断,“预警方案”层出不穷,但依然不能摆脱疲于应对的局面。

  依据政治学研究的基本结论,参与要求的增长和制度供给的不足必然造成既有社会秩序的紧张和政治的不稳定性(亨廷顿,1988)。有学者指出,“只要人民富足起来,民主是他们可能要求的东西之一”(萨托利,1999:151)。这也就是说,经济发展了,民主的要求就会自然地被提上日程。许多人认为,人均GDP在1000--3000美元的发展阶段是一道坎,因为在此阶段民众的经济要求和非经济要求都会释放出来,从而对既有体制构成挑战。2003年,我国人均 GDP突破了1000美元,这表明中国进入了这样的关键时期:民众的经济要求和非经济要求转化为各种各样的政治诉求,使社会发展进入“矛盾凸显期”或“矛盾多发期”(刘强,2005;马静玉,2006)。这种情况提高了对于政府能力的要求,当然也增加了执政者的施政难度。随着全球化趋势的加剧,以追求GDP增量为核心的政府主导的单边突进式的国家发展战略会进一步显现其严重的局限性,这就要求政治领导人适时调整目标和方向,制定和推行综合协调的发展战略,实施以社会和谐为目标的发展模式,这种模式要求在保持经济发展与政治发展适度平衡的基础上,以制度建设为中心,将工作重点放在调整国家与社会、政府力量与民间力量的关系上,依照公共表达、公共协商、公共选择、公共管理的逻辑,本着“公共事务公共治理”的原则,着力打造一种“民主治理”的制度平台。

  长期以来,人们习惯于用西方发达国家的民主化版本来定义民主,于是,多党政治、自由竞选、舆论自由、军队国家化、分权制衡等,就很自然地被看成是民主化的“通用指标”。显然,这种版本的解释标准会因为难以达成政治共识而制约中国民主化的积极探索。因此,如何化解这种约束性障碍,进而为中国渐进有序的民主化探索提供论证,就成为当前中国政治理论研究的重要课题。

  这里需要说明的是,在本人看来,民主化不是设计出来的,而是应对出来的。换句话说,“民主模式”的不同版本,不过是不同国家面对民众的参与要求一步一步应对的结果。因此,所谓“中国式民主”并不意味着中国已经形成了固定的民主模式,走出了自己的道路,“中国式民主”只是指这样一种在既有体制框架下,特别是在保持共产党执政地位的前提下,旨在化解大众参与压力,进而实现“民主治理”目标的诉求和努力。本文的目的在于讨论这种诉求和努力在理论上的可能性,力图为中国积极推进渐进有序的民主化探索过程提供论证。

  

  二、从民主思想源头发掘中国式民主的理论资源

  

  众所周知,民主的本意是“人民的统治”,通俗的说法即“人民当家作主”。这个表述看似简单,但实施起来却相当困难,而且引来很大歧义。怎么才算是“人民的统治”?“人民”是谁?“人民”如何统治?在已往的政治实践中,通常所见的是国家领导人(个人或群体)管理国家、制定政策,即便是被公认的民主国家也概莫能外,那么,何来“人民当家作主”?如果说“人民当家作主”就意味着所有人(或公民)直接参与决策和管理活动的话,那么,这种民主也许只有在“小国寡民”的状态下才有可能,可对于地域辽阔、人口众多的现代民族国家来说,这“人民”究竟该如何当家作主?现代社会事务纷繁复杂,许多事情的处理依赖于专业知识和技能,面对这些事务,人民又如何当家作主?再说,“人民”是一个集合概念,包括了不同性别、年龄、民族、宗教的个体,他们可能有完全不同的利益诉求,那怎么才能体现“人民当家作主”?特别是在人民出现利益分歧和冲突的情况下,又如何防止强势的“人民”不会“得势便猖狂”,把弱势的“人民”变成自己的奴仆?

  面对这一系列难题,学者们给出了不同的答案。一种意见认为,人民的直接参与是民主的核心理念,现实条件的约束,并不能成为改变或放弃“人民当家作主”这一价值追求的理由。相反,我们所应该做的是创造条件,让直接民主的机会、参与的人数、民主管理的事务越多越好。如果不能召开公民大会来讨论国事,那就把“公选”和“公投”当作民主的主要方式吧。

  另一种意见认为,“人民当家作主”本来就是一个虚幻的口号,历史上除了古希腊雅典曾经有过这样的尝试外,再没有哪个国家真正实践过。除非再回到小国寡民的雅典时代,否则,“人民当家作主”根本不可能。何况,那样的民主实践从一开始就受到了人们的批评和质疑。考虑到“人民”集体在智慧、理性判断、心理趋向等方面的特性,考虑到决策效率和质量、管理的专业化、不同群体的利益协调以及长远的公共利益追求等因素,精英统治(君主统治或寡头统治)可能更加实在有效。

  如果我们把第一种意见称为“民治主义”,把第二种意见称为“精英主义”,那么,介于两种意见之间的第三种意见就可以被称为“宪政主义”或“代议制民主主义”。这种意见认为,民主所追求的其实是公民自治的精神,虽然国土之大、人口之多、事务之繁,让“人民”完全当家作主不太可能,但是,公民自治的理念不应放弃。显然,让所有的“人民”都来直接参与国家事务的讨论和管理确实不可行,而且也未必好,那我们就尽可能实现地方乃至村落自治,让“人民”在他所生活的区域行使民主权利。事事都要“公投”、事事都要人民亲自管理不可行,而且也未必好,那我们就选择一批“管家”,替我们照管“家务”,如果满意就继续留用,如果不满意就按照合同把他们辞退。把人民民主无限放大会威胁个人自由的空间,那我们就把能够用来“民主”的事务限定在恰当的范围,使任何人不能以“民主”的名义和“民主”的方式侵犯“私人领域”(公民自由权利)。“人民统治”和“精英统治”各有短长,那我们就把“主权”与“治权”分开:“主权”属于人民,“治权”交给具有管理经验和管理能力的政治精英,并让民众对他们实行绩效考核,实现“人民统治”与“精英管理”的有机结合,在这种结合中,用“主权在民”的原则解决统治合法性的问题,从而保证管理的权威性;用“精英管理”的原则克服“民意”的随意性和不确定性,从而满足管理的有效性和科学性。如果说代议制民主有蜕化为“选主体制”(D的倾向,那就用“审议民主”或“协商民主”(deliberative democracy)来弥补(陈家刚,2009:88—97;何包钢,2008:243—260)。

  基于以上考察和分析,我们可以从源头上发掘中国式民主的理论资源。

  首先,代议制民主是现代民族国家实施民主政治的基本原则和惟一可行的方式,它理所当然也应该成为基于人民代表大会制度的中国式民主的原则和方式。代议制民主强调以宪法为基本框架,以限制政府权力、规制民众行为、保障公民权利为核心,因此,宪法至上原则,公民权利(包括财产权)不可侵犯原则,人民主权原则,法治主义原则,权力制约原则,有限政府原则,司法独立原则等,应该被认为是民主政治的基本原则,而人民代表大会制度应该被认为是民主政治的基本制度。必须承认,代议制民主理论不仅为以完善人民代表大会制度为核心的民主化建设提供了理论支持,而且也为中国式民主道路定下了基调。

  其次,民主的本意不在于公民“选主”,而在于公民的自主管理,即自治,所以,“民主治理”的概念更能体现民主的本意。因此,将中国式民主锁定在“民主治理”的目标上,更具有理论高度和说服力。

  再次,民主不仅需要公民参与意识,更需要组织和制度安排,这是民主理论的基本共识。民主必须通过某种特定的组织结构和组织方式来实现,“民意”必须通过特定的组织程序来形成,并通过特定的组织机制来表达;公民参与管理所需要的组织结构、组织方式、组织程序和组织机制需要用法律的方式做出规定,公民参与政治的行为也必须得到法律的约束。毫无疑问,这些思想为民主化的路径指明了方向,当然也为以制度化来实现民主化的中国民主化探索提供了根据。

  最后,犹如法律可以区分为“良法”、“坏法”和“恶法”,民主也存在优劣之分。“良好的民主”必须是“法治的民主”。这里所谓“法治的民主”,就是以宪法和法律为准则,通过依法赋权(赋公民以权利,赋政府以权力)的方式,不仅保障政府要依法施政,对人民负责,以免滥权而侵害公民权利,而且也对“人民主权”原则给以必要的约束,以防止一部分人以“民主”的名义和方式对另一部分人实施“暴政”,同时,保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。“法治的民主”作为民主源头的思想要素,也理应成为渐进有序的中国式民主的理论要素。

  

  三、以民主过程的视角拓展中国式民主的可能空间

  

  不可否认,民主确实是当今政治话语中最富有争议的概念之一。民主理论家萨托利在《民主新论》一书中指出,民主观的混乱来自几个方面的错误:一是过于简单化的错误,把民主当成一个时髦的口号,将民主简单地理解为“人民主权”,但什么是“人民”以及“人民”如何行使“主权”概念不清;二是至善论的错误,将民主定义为“直接民主”,把“人民”与精英对立起来,根本排斥精英的作用;三是过于现实主义的错误,对民主持怀疑或批评的态度,认为民主根本不可能。针对这些错误,他提出了对于民主的新的解释,将民主的内容设定为“人民的统治”和“对人民的保护”两个方面。前者意味着公民通过行使选举、投票等民主权利,参与公共政策的讨论,对政府和官员实施控制;后者意味着法律、制度和政策做出安排,保护公民权利(包括自由权、财产权、民主权和社会经济权)。前者要求确立开放的政治体系,(点击此处阅读下一页)

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