中国今年能加入政府采购协议,中企别想参与任

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摘要: 针对中国政府采购的“报复性立法”草案已经完成,并提交欧盟成员国讨论,且已取得欧盟议会的支持。历经一年多之后,欧盟就中国政府采购的“报复性立法”终于有了实质进展。中国欧盟商会公共采购工作组主席范克高夫告诉《中国经营报》记者,针对中国政府采购的“报复性立法”草案已经完成,并提交欧盟成员国讨论,且已取得欧盟议会的支持。一旦这份报复性立法草案得以通过,中国企业将丧失在欧盟成员国范围内承揽包括铁路、水务在内的大型基础设施建设业务的机会。欧盟希望借此对中国施压,要求中国政府开放更大范围的政府采购,并将包括部分国有企业采购纳入政府采购范围,向欧盟成员国开放。出于缓和事态的目的,中国政府日前向世贸组织(下称WTO)提交了加入《政府采购协议》(下称GPA)的第四份出价,开放福建、山东、广东三省的政府采购范围,并再次降低了工程项目的门槛价,然而,这并未达到欧盟以及与其持相近立场的美国等国的预期标准。而对政府采购所限定的范围不同,则是双方无法达成协议的主要原因。草案已成 欧盟议会支持中国企业也别想在欧盟国家中参与任何基础设施项目,如铁路、公路、公共设施、水务等等。“这项草案的实质是:如果中国仍然不对欧盟国家开放基础设施市场的话,那么中国企业也别想在欧盟国家中参与任何基础设施项目,如铁路、公路、公共设施、水务等等。”范克高夫表示。他向记者证实,欧盟就中国政府采购的“报复性立法”已经形成草案。范克高夫称,该草案已经完成,并且送交欧盟各成员国征求意见。“欧盟议会持支持态度,但一些国家持怀疑态度。”“这项工具(即草案)旨在对第三方国家(即和欧盟国家没有签署双边贸易协定或者GPA协定的国家)制造一个杠杆作用,以此帮助欧盟的企业在这些国家获得公平的商业机会。”欧盟委员会此前在声明中表示。根据欧盟委员会的数据,欧盟有价值3520亿欧元公共采购市场向外国企业公开,但美国只有1780亿欧元的公共采购市场,日本只有270亿欧元的公共采购市场向外企公开。美国实施的“购买美国货”政策、2011年颁布的《就业法案》和2009年实施的《美国复苏与再投资法案》都让欧盟非常恼火,因为这些政策在刺激美国经济的同时也保护了美国内部市场。而中国公开的政府采购市场额度,低于美国、日本。但早在立法动议之初,一名欧洲委员会官员就表示,该项立法“虽然对所有国家都有效力,但主要是针对中国”。按照欧盟委员会的计算,中国如果加入GPA,将带来800亿欧元的市场规模。施压采购 国企范畴入列新提交的清单很可能仅覆盖中国总体公共采购市场的二到三个百分点。“中国的《政府采购法》中对政府采购的定义并不包含大量由国有企业开展的公共采购项目,而在实际运作中,约占88%的中国公共采购市场是由《招标投标法》涵盖的。此份新修订的清单在坚持此种区分前提下,未能客观反映中国公共采购市场的实际状况。”中国欧盟商会在声明中表示。在声明中,中国欧盟商会像以往一样,力图用“公共采购”来代替和扩展中国的“政府采购”。其将公共采购定义为包括地方政府、事业单位以及国企的采购,如奥运场馆鸟巢、水立方、三峡大坝、高铁网络等工程都被认为是在公共采购的范围内。在西方国家,采购范围比中国宽泛,不仅包括政府预算购买货物、工程和服务项目,也包括铁路、市政工程、电力、通讯、机场、停车场、港口等公共基础设施项目。而中国《政府采购法》规定的政府采购范围是“国家机关、事业单位和社会团体使用财政性资金的购买行为”“主要是货物和服务,有一点点涉及到工程”。西北大学国际法学院副教授杨蔚林介绍。中国欧盟商会则认为,涵盖了大量政府采购行为的《招投标法》适用的范围包括“在中华人民共和国境内的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目,全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目,使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”。“大多数中国公共采购项目是在省级以下地区开展,且多数为政府资助的国企项目,而此份清单仅仅涵盖八个省级地区,且无一个省级以下地区被纳入。因此,新提交的清单很可能仅覆盖中国总体公共采购市场的二到三个百分点。这与欧盟所实行标准形成鲜明对比,其《政府采购协议》规定约85%的欧盟公共采购市场向他国开放。”中国欧盟商会在声明中表示。杨蔚林认为,中国欧盟商会的目的是扩大我国现行的政府采购制度的适用范围。“欧盟真正关心的是中国的基础设施建设等工程类项目。‘十二五’期间,各地政府都将制定数万亿的规划,对欧盟来说,这是实实在在的‘大蛋糕’。”范克高夫还表示:“由于获得投资回报率变得越来越困难,中国亟须加快针对公共采购的改革步伐,将基础设施相关项目向所有竞争者开放以吸引私有领域投资,从而降低地方政府负债风险。”GPA谈判拉锯采购实体确定后,需要进一步明确开放的货物、服务和工程项目,具体的开放项目同样要通过谈判确定。GPA是WTO的一项诸边协议(相对多边协议而言,需要与现有的各成员方分别逐一谈判并经过各成员方同意之后方可加入),目标是促进成员方开放政府采购市场,扩大国际贸易,由WTO成员方自愿签署。目前WTO成员方共有153个,GPA成员国目前共有41个。GPA的基本原则是非歧视和透明,即“国民待遇”,对内资和外资企业一视同仁。技术许可、投资要求等方面的限制是不允许的。而透明原则要求采购的法律法规、程序、操作透明公开。而GPA的涵盖范围包括中央政府机构、次中央政府机构以及其他公用事业,但并不是一国所有的公共采购都涉及。GPA本身规定了一些例外领域,主要是涉及国家安全、秘密等项目。除此之外,还可以通过谈判确定协议适用例外,包括中央采购实体、地区数量及地区采购实体、中央和地方采购实体的采购对象、采购门槛价等。此外,GPA还规定,发展中国家在谈判加入的时候,可以要求实行这些原则要有一定的前提条件,例如可以就补偿交易进行谈判。补偿交易是指由外商中标的,可要求中标人为拿走本国商业机会做出补偿,包括要求使用一定比例的本地产品、转让技术、按合同额一定比例投资、出口产品等。采购实体确定后,需要进一步明确开放的货物、服务和工程项目,具体的开放项目同样要通过谈判确定。总之,在非歧视和透明的原则下,其他所有都可以谈判,只要GPA的全体成员方能够接受。在既往的谈判过程中,欧盟通过和中国的高层互访活动以及立法动议等形式,不断表示要求中国“更加开放”的愿望。欧盟商会以发布各种建议书和调查报告的方式,寻求在华企业商会与其官方代表之间形成内、外呼应。而美国则通过一年一度的战略与经济对话对中国施加影响。

史啸虎 (进入专栏)  

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   前注:前不久刘鹤先生还没有当副总理之前曾在瑞士达沃斯论坛上代表中国政府表示,2018年中国将推出新的、力度更大的改革开放举措,目前中央政府正在研究具体的政策,并说,“我可以非常负责地向大家报告,可能有一些措施超出国际社会的预期。”前天李克强总理在全国人大闭幕会后的记者招待会上就中国政府将加快改革开放问题也说了同样的意思。但怎么才能更好地衡量中国是更加开放呢?其实,有一个指标最能显示这一点,那就是看中国政府何时真正加入WTO《政府采购协议》(GPA)。

  

   今天早上看到一份报道说中国加入世贸组织十七年来迄今没有兑现的其加入世贸组织时所做的若干承诺项,其中第二项就赫然是中国政府承诺加入《政府采购协议》( GPA , Agreement on Government Procurement )。现在看来,能否加入GPA似乎已经成为衡量中国对外开放程度的一个试金石了。

  

   其实在过去十年里中国政府并非没有递交自己的加入该协议的出价,仅自2008年初至2011年底中国政府就递交了不下于4份申请和出价。后来又递交了两次。但遗憾的是,这些出价居然一次也没有被GPA的数十个成员国所接受。这是什么原因呢?是中国政府不想加入这一协议还是其它成员国对中国故意刁难?具体还是看看下文吧。

  

   政府采购,顾名思义就是政府及其所辖公共部门从市场购买货物、工程和服务的行为。 WTO 的部分成员国就这个每年贸易额甚大的领域(政府采购总额平均占各国 GDP 的百分之二十左右)达成公平贸易协议的确是一大创造。因为通过这个最能体现 WTO 非歧视原则的协议可以将政府采购这一最容易导致贸易歧视和官场腐败的贸易行为置于透明和公正的法律基础上,让无论外企还是内企,无论国企还是民企,只要是该协议的成员国的企业都能享受到国民待遇。

  

   由此可见,中国如果加入了这个政府采购协议,不仅可以让中国企业额外参与到每年采购额高达数万亿美元的各成员国的政府采购市场的竞争中去,也可以借助于GPA 的基本原则净化自己的政府采购市场,减少甚至杜绝我国在政府商品采购以及政府工程项目招投标和发包领域中几成常态的行贿受贿等的腐败行为。这对于急于走出国门到国际市场上去大显身手的中国企业以及对于急于遏制国内政府采购和工程承包市场普遍性腐败的中国政府来说,不正是一件利国利民的大好事吗?那为何迄今也没有加入GPA呢?

  

   说白了,这也并非我国不想加入,而是因为我国每次提交的加入政府采购范围的清单出价不能满足大多数 GPA 成员国的要求,或者说,我们自己的对外开放之决心不大。

  

   十多年前,当中国还在努力进行加入世界贸易组织谈判时,很多人就说入世于中国而言是一柄双刃剑,有利有弊。反对入世者则着力渲染中国入世的弊端,说这是不顾中国特色,出卖民族利益,是以主权换市场,是向外国资本投降等等。现在看来,这些说法大多是无稽之谈。中国入世,损失的只是一整套本该废弃、陈旧而落后的经贸制度和政策,换来的却是一个在经济和贸易上全面融入国际社会并获得了巨大发展的中国。

  

   而如今,当我们又一次艰难地站在申请加入政府采购协定的门槛上时,有关 GPA 的双刃剑和弊端说也又一次充斥耳膜了。诸如外国公司介入政府采购会影响成员方主权啦 ,中国民族工业,特别是石油、铁路、通讯、机场、航空等产业需要保护 ,中国的工程和建筑业市场以及教育和医疗卫生等中高端服务贸易市场也需要保护,不能对外国承包商和公司过于开放啦 ,等等。

  

   其实,十七年前入世时,我国政府就曾承诺要尽快加入这个被称之为 WTO 另一半的《 政府采购协定 》( WTO 分为消费品贸易市场和政府采购市场,前者主要是货物贸易,也有服务贸易,而后者贸易范围虽则相同,但全部属于政府而不是企业采购的货物、工程和服务贸易——作者注 )。为表示决心和诚意,我们还在入世的前一年颁行了一部《招标投标法》,以试图规范国内的服务贸易市场。后来没多久,又为不远将来加入 GPA 做准备,2003 年我们又颁布实施了《政府采购法》。可后来我们被入世后根据新的制度在经贸上所取得的接连不断的成绩所满足和陶醉,思想上进一步趋于保守,一直没有主动去申请加入 GPA 。直到入世6年后,也就是2007年,才第一次向GPA协议递交了自己的申请和出价,结果因明显不符合协议要求而被否决。后来几次也无不如此。我国政府在加入《政府采购协议》(GPA)问题上的举措和困境显然与近年来中国在政治体制改革上出现的停滞甚至倒退也不无关系。

  

   比如,政府通过土地公有制绝对垄断土地市场,越来越深地卷入到土地买卖和工程项目等各种具体的经济活动之中,政府自身的经济利益也变得越来越大。结果,政府既是规则制定者,又是规则执行者,既当裁判员,又要当运动员。在采购问题上,包括货物采购、工程发包以及服务采购在内,因牵涉到利益问题,甚至是地方政府的利益,我们的政府总是不愿意对外开放采购和工程市场,一些大型的政府投资的工程项目甚至连国内民企都很难介入,每年数以万亿元人民币计的铁路、公路和机场项目大多落入垄断性的或者是政企不分的国有企业手里。民企如不与政府官员拉关系、套近乎,俗话说就是官商勾结,连这些项目的边也摸不着。

  

   这一切使得我国的政府采购市场变得越来越不规范,也越来越不公平公正了。我国的政府采购市场,虽然也颁行了法规,也实行招投标,但很多地方潜规则与黑箱操作却很盛行,被《招标投标法》等法律所严禁的层层分包 早已心照不宣,成为公开的事实,贪贿腐败丛生,豆渣工程不断,采购价格高于市场价格已成为常态。由于政府采购市场的封闭性,本为规范市场和政府行为的《招标投标法》和《政府采购法》也已经越来越流于形式,成为废纸,因为它们几乎规范和约束不了市场和政府了。

  

   在这种情况下,你想,那些一直在这一领域中饱享既得利益并且早已坐大的官员和集团还会轻易地让中央政府去积极地争取加入GPA 吗? 显然不会的。所以,我对这一次又一次申请出价的失败并不感到惊奇。事实是,我国政府在入世时虽然承诺要尽快加入 GPA ,但后来许多年并没有采取任何行动。直到入世后的第六年,也即 2007 年底, 中国政府才在 GPA 的其他成员方的一再敦促下正式签署了加入WTO《政府采购协定》申请书,并于第二年与 GPA 各成员国方进行了首轮谈判。之后中国经济对外开放的步伐一直在踏步不前。之后 ,中国加入 GPA 的动作又停滞了两年。然后又于自2010 年起才又连续递交了几次出价清单(截止目前,中国政府在参与加入GPA谈判中已提交了六份出价清单)。 但遗憾的是,每次的结果都是因为中方出价过低(不愿过多地开放市场)而一一铩羽而归。中国政府的诚信也因此遭到了世人的质疑。

  

   人们也许会问:入世后那么多年在承诺加入 GPA 问题上毫无作为的中国政府,为何每次尝试加入 GPA 但又毫无进展呢?个中原因我不得而知。但众所周知的是,中国加入世界贸易组织这些年来显然一直有蛋糕在吃,而且多数情况下还能吃得很饱。每年几万亿美元的进出口贸易额已经足够满意了,而那些既得利益集团在国内封闭的政府采购市场中也早就赚得钵满盆满。看来,强烈的改革意愿和决心只有在有饥饿感或危机感的情况下才会产生。现在美欧与中国之间因中国未能履行其当初的很多入世承诺很快就要开打贸易战了。时下中国政府又一次承诺的扩大对外开放是不是能兑现其加入《政府采购协议》承诺呢?仍然不得而知。

  

   按照世界贸易组织的指导性规定,此类加入 GPA 谈判一般需在 18 个月内结束。虽然有些国家谈判时间超过了这一规定,但事实上中国的谈判周期之长仍属前所未见:倘从 2007 年底算起,至今已有十一年时间了。我不是很了解近些年我国政府出价清单的详细情况,无法仔细进行分析,也不好妄加判断。但从披露的一些情况看,我们这次的政府采购出价,无论在出价范围上还是对外开放程度上都是很保守的, 甚至是很自我封闭的。

  

   比如, GPA 各主要成员方早就明确表示,中国是一个大国,加入 GPA 需要把次级中央实体 (可以理解为中国的省、直辖市和自治区一级政府) 和从事政府行为的国有企业,如电力公司等,都列入出价中,使之与现有的其他 GPA 成员方处在同一个水平上以体现贸易的公平原则。但据报道,这次中方出价清单只包括了北京、上海和天津三个直辖市以及部分沿海省份,而且纳入的部门主要为各地方的 发改委 、国资委 、税务局和财政局等政府部门。建筑业的准入门槛虽有所降低,但打破国有企业的垄断性仍未触及。其实,GPA 各成员方对中国递交的出价清单的不满主要也在于所谓的地方政府、准入门槛以及国有企业这三个方面。我们这些年提交的出价清单在以上三个方面虽有改进,但仍然在做挤牙膏游戏。这显然表明,与其说中国政府现在迫切期望加入 GPA ,还不如说目前的所谓加入更多的只是一种姿态而已。

  

   我们有些学者将这次加入 GPA 出价失败归咎于其他成员方, 特别是美国对中国要价太高。这是可能的。因为你出价,人家要价,应该也符合逻辑,本无可厚非,因为谁不希望 GPA 新成员向老成员看齐以体现贸易公平原则并更多地开放市场呢?何况这本是一个国际通行的贸易规则,想加入就得遵行,自己做不到就怪人家,这是没有道理的。

  

   我们还应该知道,我们放开的是本国的政府采购市场,而得到的却是数十个比我们自己的要大上很多倍的其他国家的政府采购市场,特别是巨大的美国、日本和欧盟市场。更重要的是,国内政府采购市场的对外开放还可以有效地引入各种带有约束力的各种先进的经贸法规,约束政府权力和行为,减少和消除腐败,帮助政府向公共服务型政府转型,改革和净化自己的招投标市场。因此,我想问的是,我们已经谈判 GPA 多年了,为何一再出价的范围总是如此之狭窄,似乎总要拒人于千里之外呢?我们在入世17年后还迟迟不愿意加入一个遵循与 WTO同样原则的单项贸易协议——GPA ,人们会问:这也叫扩大开放?

  

   其实加入《政府采购协议》好处很多,也无须多说。将我们国内的政府采购市场规模和 GPA 的 42 个成员方政府的采购规模进行比较,任何明眼人都会得出结论了。根据联合国测算,一个国家的政府采购金额可以达到该国 GDP 的 15% 以上。GPA 已经有44个成员方,囊括了世界各主要国家和共同体,它们的 GDP 加起来至少有 50万亿美元以上。如果按照 15% 计,它们的 GPA 市场规模至少也有 7万亿美元之多。可见,如此庞大的国际政府采购市场的规模和数额,对任何企业,特别是对于时下因内需不足而导致生产和施工能力严重过剩的中国企业来说,这是一个多么巨大的新商机呀。

  

相比之下,中国的政府采购虽然占GDP比例相对较高(有人说能占到20% 或以上),(点击此处阅读下一页)

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