【金沙棋牌游戏官网】强社会当是中国社会管理

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郑永年 (进入专栏)  

曹正汉   罗必良  

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  自中共总书记胡锦涛今年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班上提出“社会管理”、“管理创新”等新政策概念之后,中国各个省市纷纷成立了社会管理创新领导小组来细化和落实新的政策。在中国,社会管理并不是新生事物。在人们的概念里,中国的权威主义政权的最大特征,莫过于对社会的方方面面进行严格的管制。但是,把社会管理作为单独的政策提出来,并把此提高到这样一个政策高度,至少在改革开放以来还属首次。

   【内容提要】 明清时期,中国基层社会逐渐形成了以地方乡绅为领袖、以宗族和乡族组织为基础的社会自治;在当代,中国政府通过推行村民自治和社会管理体制改革,正在重建基层社会自治制度。为什么拥有专断权力的政府需要基层社会在一定程度上实行自治?对此问题,学术界有两种观点:一为“官治能力受限论”,一为“集权的政治风险论”。我们通过把传统中国与当代中国连贯起来考察,发现“官治能力受限论”有很大局限,它与当代中国重建基层社会自治制度相矛盾,而“集权的政治风险论”则具有更一般化的解释能力。而且,“集权的政治风险论”可以扩展为一般化理论,用于解释中国纵向分权的治理结构及其演变趋势。

  这一新政策既是以往政策的延续,也反映出要对以往政策作转型的一种要求。近年来,随着中国社会不稳定因素的凸现,各级政府把“维稳”提高到一个无以复加的高度。从中央到地方设立了一个庞大的维稳机构,各级政府投入大量的资源、过分依赖暴力机器,来维持社会稳定。但很显然,维稳的手段缺少创新,不仅成本极高,而且显现出越维越不稳的趋势。

   【关 键 词】政治风险/纵向分权/社会自治

  这并不难理解。每一个官僚机构产生之后,都会产生其自我利益。这种自我利益不仅会促使这个机构的无限膨胀,而且会与其设立的目标背道而驰。因为维稳机构的利益在于社会的不稳定,社会稳定了,这个机构就会变得不相关了。所以,从长远来看,这个机构反而会成为社会不稳定的根源。这种事例在中外历史上比比皆是。维持社会稳定是每一个政府的责任,但中国目前那种缺少制度创新的维稳手段,如果不能及时转型,不仅不可以持续,其后果也会不堪设想。从这个角度来看,这次中共高层所强调的重点,应是社会管理方式和体制的创新。

    

  要创新社会管理,就首先要对社会管理的概念有一个理性的认识。历史地看,社会管理有两种方式,一种是社会的自我管理,另一种是社会的“被”管理。在任何社会,这两种情况都存在。在中国,大家比较不重视的是前一种,即社会的自我管理。中国传统上一直是一个家长式社会,这种传统不仅没有随着社会的发展而变化,反而在得到强化。一提到社会管理,各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制。

   一、导论

  社会如果要自我管理,那么就要求给予社会很多空间,有了空间才能发展出真正意义上的社会;有了社会,才能发展出社会的自治组织或者自下而上的秩序。很多发达国家就是这种情形。

   秦始皇一统天下之后,废封建立郡县,建立了高度集权的中央政府;中央政府通过自上而下的郡、县、乡、亭等官僚机构直接控制和管理基层社会的民众(严耕望,2007:pp57-66,pp237-244)。这是一个完全由官僚机构实行集权统治的国家。

  

   然而,中国历史演变的结果是,在单一的官治体制之下,逐渐发展出一定程度的社会自治。汉代以后,国家政权逐渐从乡退缩到县,经过宋元明数百年演变,至清代中期,基层社会最终形成了以地方官主导、以地方乡绅和宗族自治为基础的治理结构(韦伯,2004:pp137-150;费孝通,2009:pp65-69;王先明,1997:pp21;张研和牛贯杰,2002:pp9-16)。张研、牛贯杰把这种治理结构称为“双重统治格局”,意为国家的治理是“以上层政权为主导,基层社会组织(主要是宗族和乡族组织)自我管理为基础,上下连接、相互依赖的双层统治”(张研和牛贯杰,2002:pp9-16;张研,2008:pp349-351)。黄宗智把这种统治称为“集权的简约治理”,即治理结构的上层虽然高度集权,但是,县以下主要依赖准官员和地方社会内部的纠纷解决机制进行间接治理(黄宗智,2008)。到晚清末年,不受宗族控制的社会组织大规模兴起(如商会、自治会、城会、堂会以及各种民间组织等),开始在地方事务中发挥重要职能,逐渐在地方政府和民众之间形成了“公共领域”(王笛,1996)。

  对regime change的误读

   为什么一个集权的政府却能够接受基层社会在一定程度上实行自治?对此问题,学术界普遍接受的一种观点是,在明清时期,州县政府正式官员太少,以很少的官员管辖广土众民,使得官僚机构不能有效地深入到基层社会实施统治,不得不依赖地方乡绅和宗族组织管治民众和办理地方事务(韦伯,2004:pp146-150;黄宗智,2001:pp214-217,2008;张研和牛贯杰,2002:pp102)。如在清代,县级政府一般只设知县等二三名正式官员,而一县人口少则十数万,多则上百万;地方治理的两件大事,一是尊礼守法、完粮纳税,一是安民缉盗、防卫治安,均需依靠宗族和乡族组织(张研和牛贯杰,2002:pp102)。所以,费正清不无幽默地说,这些州县官是“在表面上管辖着约有二十万至二十五万居民的辖区”,他们只有与当地乡绅和宗族组织合作,才能治理其辖区(费正清,1993:pp22-24)。

  

   我们把上述观点简称为“官治能力受限论”,它认为传统中国的基层社会自治不是政府有意为之,而是政府的管治能力受到了客观条件的限制。我们可以引用瞿同祖的观点为这种观点作一个注解:“(清代)乡村享有的自治,并不是政府有意要赋予乡村自治的权利,而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种‘自治’,换句话说,就是中央集权尚未完成(或不彻底)的结果。”(瞿同祖,2003:pp11)。那么,约束政府的管治能力的因素是什么?学者们的进一步解释是,官僚机构的规模受到财政约束和家族政权的约束,因此,其实际的管治能力难以深入到基层社会之中(韦伯,2004:pp146;黄宗智,2008,2001:pp214-217)。财政约束是指,传统中国在财政上主要依赖分散的小农完粮纳税,由于缺乏准确的统计信息和科学管理技术,政府的征税能力受到严重制约,实际征集的税收只占农业产出的很低比例,使得国家只能维持小规模的官僚机构(黄宗智,2008;Wang,1973)。家族政权的约束是指,家族政权面临的一大威胁是国家分裂为独立的地方势力,为了应对此种威胁,皇帝需要直接控制派往全国各地的主要官员,通过依附于皇帝个人的官员来控制散布于全国的官僚机构(黄宗智,2001:p214-215)。为此,皇帝需要尽可能简化官僚机构的层级,减少官员人数,以免切断官员与皇帝之间的个人联系纽带,因而有意使得官僚机构只延伸至县级政府,不深入到基层社会(黄宗智,2008,2001:pp214-217)。

  在社会管理方面,中国存在着一种很不好的现象,就是没有在国家和社会、政府和人民之间形成一个良性循环。政府官员经常视社会为自己的对立面,动用政府力量对社会进行管制。在国家不给社会发展空间的情形下,社会就很难发展出有效的自治能力,更无法产生一个自觉的秩序。社会没有这种能力,只好高度依赖政府对所有社会事物的管理。所以,在社会管理上,中国政府的负担远远大于其它很多国家的政府。但政府并不是永远有能力来管理社会的。

   对于上述问题,还有另一种观点,我们称之为“集权的政治风险论”。费孝通认为,自上而下的集权统治隐含着很高的政治风险,因为“自上而下的命令谁也不敢保证是人民乐于接受的”,因此,中央政府为了政权稳定和国家的长治久安,需要构筑集权统治的安全阀(费孝通,2009:pp62-73)。这个安全阀的设置就是在自上而下的集权统治之外,允许自下而上的民意反馈、协商和制衡的政治轨道之存在。为了设立此种自下而上的政治轨道,就需要有意识地把官僚机构悬空起来,不让它进入到与民众日常生活密切相关的地方社会事务之中(费孝通,2009:pp65-69)。因此,国家任命的官员只到县衙为止,不再下去了。

  不管是社会自我管理,还是“被”管理,都涉及到一个关键问题,就是国家和社会、政府和人民之间的关系问题。这种关系在学术界被称为regime,或者政权形态。西方社会所讨论的“regime change”,中文翻译成为“政权更替”。这个译法的意思并不是很确切。西方政府在一些非民主国家,利用那里越来越壮大的非政府组织搞政权更替,这使得“公民社会”这个概念在中国变得非常具有政治上的敏感性。一些人简单地认为,公民社会的发展不仅不利于社会稳定,反而会对政权构成威胁。

   我们首先指出,上述两种观点隐含着不同的假设前提。“官治能力受限论”隐含着国家希望扩大自己的管辖范围和集权程度,或者说,统治者追求的是扩大自己的控制权。在这一假设前提之下,国家之所以容忍基层社会实行自治,是由于其管治能力受到客观条件的限制,如征税能力的约束和家族政权的约束。因此,依据“官治能力受限论”,我们可以推断:如果国家因技术进步和组织方式改进,能够打破征税能力的约束和家族政权的限制,那么,官僚机构的规模(包括层级和人数)和管治能力就将扩大,国家政权将向基层社会延伸,官僚机构的统治将取代基层社会的自治。与“官治能力受限论”的假设前提不同,“集权的政治风险论”是假设统治者更关心政权稳定和国家的长治久安,因此,政府接受基层社会自治的原因,不是由于国家政权无力深入到基层社会,而是为了降低集权的政治风险。换言之,即使政府有能力直接管治基层社会事务,只要直接管治面临着较高的、与民众发生冲突的风险,政府为了维护社会稳定和政权稳定,也会限制官僚机构的管辖范围,并在一定程度上引入或接受基层社会自治。

  但是“regime change”比“政权变更”具有更丰富的含义。如果“regime change”仅仅是“改朝换代”,那当然比较敏感。实际上的情况并不是这样的。这个概念更多指的是政权形态的变化,也就是要改变国家与社会、政府与人民的关系。这种变化不是革命,而是改革,就是对现存的国家与社会、政府与人民之间的关系进行变革,使其走上一个良性的互动关系,因此对政权和社会都有好处。

   显然,现实中的政府既有扩大自己的控制权的动机,也有维护政权稳定的愿望。这就提出了一个需要澄清的问题:在上述两种观点中,究竟哪一种观点具有更一般化的解释能力?对于这一问题,我们很难从逻辑上作出判断,需要依据经验事实进行检验。发生在当代中国的村民自治制度的建立和社会管理体制改革,恰好为检验上述两种观点提供了经验依据。

  很多人把国家和社会、政府和人民对立起来。在对立的意义上,就会产生两个极端,要不只有政府,没有社会;要不只有社会,没有政府。两者似乎都是零和游戏。在毛泽东时代,中国就是一个只有政府,没有社会的典型案例。当时人们在理论上视国家和社会关系为一种零和游戏,在实践上,基本上就不存在任何社会,所有社会个人都被“原子化”,通过各种人身限制,依附于国家和政府。

   本文的目的是把传统中国与当代中国连贯起来考察,并以当代中国重新引入基层社会自治制度为依据,检验上述两种观点的解释能力。我们将指出,当代中国重新引入基层社会自治制度,这一事实与“官治能力受限论”的推断相矛盾,其原因也是“官治能力受限论”所不能解释的。这说明,“官治能力受限论”具有很大局限,对中国基层社会治理方式的长期演变趋势不具有一般化的解释能力。我们还将论证,当代中国重新引入基层社会自治制度的原因,与“集权的政治风险论”的解释是相符的,因此,“集权的政治风险论”具有更强的解释能力;而且,我们可以把“集权的政治风险论”发展成一般化理论,用于揭示国家内部的纵向制衡机制,以及解释在中国的治理结构上,纵向分权的形成与演变趋势。

  在另一个极端是只有社会,没有政府。这个极端的典型,最糟糕的情况就是无政府状态,而最好的情况就是社会的完全自治或自发的组织。不过,从历史上看,完全自治的社会无论中外都没有出现过。凡是有人的地方就有政府,不管政府以什么样的形式出现。

    

  在学术界,几十年来,人们对国家和社会、政府和人民之间的关系一直有很多争论。两者之间的关系基本上可以归纳为四种情况:一、强政府、弱社会;二、强社会、 弱政府;三、弱政府、 弱社会;四、强政府、 强社会。

   二、当代中国社会管理体制改革

  很显然,最差的情况是弱政府和弱社会,而第四种情形即强政府、强社会是最理想的。

   中华人民共和国成立后,国家打破了家族政权统治,国家的组织方式和管理技术开始现代转型。同时,国家依靠中国共产党的强大组织网络,大幅度提高了其征税能力、对官僚机构的控制能力以及对社会的管治能力。因此,1949年以后,国家政权稳定地深入到基层社会,在县以下建立了完善的基层政权(人民公社和随后的乡镇政府),并把行政机构延伸到村庄内部和城市社区。到1980年,国家的官僚机构已经取代了历史上宗族和乡族等基层社会组织的统治功能,基层行政官员取代了传统乡绅,基层社会的自治已不复存在。如果我们的考察时点到此为止的话,当代中国基层社会治理方式的演变与“官治能力受限论”的推断是一致的。然而,1980年以后,中央政府和地方政府重新在基层社会引入自治制度,此种变化与“官治能力受限论”的推断相矛盾,而与“集权的政治风险论”的解释则相吻合。

  中国属于哪一种?很多人肯定会说是“强政府、弱社会”。但实际上,要回答这个问题并不容易。

   (一)在社会管理体制改革之前的村民自治制度之建立

  一方面,无论在理论还是实践上,中国体现出典型的强政府现象。中国政府很强大,具有强大的社会动员能力来达成其政策议程,似乎都能“从容”应付来自社会的各方面挑战。但从另一方面看,中国不仅社会很弱,政府也很弱。政府的很多政策推行不下去,往往停留在字面上。为什么会这样?

   在中央政府和地方政府的政治术语中,“社会管理体制改革”或“创新社会管理”等提法出现于2008年之后。但是,实际的“社会管理体制改革”早已开始,即在农村重建村民自治制度。

  

   1980年,广西宜山县三岔公社(现为宜州市屏南乡)自发地出现了第一个村民选举的村委会——果作村村委会(史卫民等,2009:pp2)。此后,由村民直接选举村委会得到地方政府和中央政府的肯定,逐渐推行到全国各地(史卫民等,2009:pp2-19)。1987年11月,第六届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,开始在全国范围内实行村民自治和村委会直接选举。1998年11月,第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村民委员会组织法》),村民自治成为国家正式法律。该法第二条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,其职能是,“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。该法第十一条规定,“村民委员会主任、副主任、委员由村民直接选举产生,候选人由村民直接提名,任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村委会成员”。所以,《村民委员会组织法》是中央政府在农村地区重建基层社会自治组织,替代已经瓦解的宗族和乡族的自治功能。

  弱社会不利政府

   此后,村民委员会选举在全国各地常态化和逐渐完善,在部分地区还将民选制度引入村党支部选举,如在辽宁省部分地区,拟任村党支部书记的人选必须首先参加村委会主任竞选,胜出之后才能成为村党支部书记候选人(史卫民等,2009:pp554)。

  

   当代中国在农村地区重建村民自治制度,与“官治能力受限论”的推断相矛盾。1980年以来,由于市场化改革带来了经济持续高速增长,国家的财政收入大幅度增加,官僚机构的规模也在扩大,足以支持政府在农村基层社会行使管治权力。所以,此时期中央政府在农村地区引入村民自治制度,不是由于政府的管治能力受到财政等客观条件的限制,而是政府对农村地区的管治所包含的风险增大了,需要通过引入村民自治来降低政府所面临的来自农村基层社会的政治风险(Kelliher,1997;O'Brien and Li,2000;Birney,2010)。我们将指出,2008年以后,中央政府和地方政府推动社会管理体制改革,也是出于类似的原因。

  这和社会弱有关系。社会对政府很难施加影响力,中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力,官僚机构就没有动力来实施政策。而弱社会本身更是没有力量来实施政府政策。中国政府的强大动员能力来自政治方面的动员。不过,政治方面的动员一旦使用过度,就会产生很多负面效应,其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度变得更加弱了。例如法制。法制是任何一个国家制度能力的保障。中国各种形式的政治动员经常是超越、甚至是破坏法制的。在很多地方,一些领导人尽管也强调法制,但更往往热衷于通过政治动员来做政策执行,这使得中国社会法治化目标的实现还是遥遥无期。

   (二)社会管理体制改革

  很明显,在社会管理方面,人们应当争取的是第四种情况,就是强政府和强社会。国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏,可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会,政权就没有基础。如果社会是脆弱的,政府必然是脆弱的。

   中央政府和地方政府在基层社会引入自治制度的最新尝试,是推动社会管理体制改革,其重点是希望在城市基层社会建立类似于村民自治的制度。

  那么,如何实现“强政府、强社会”的目标?经验地看,这样一个社会必须是以下三种秩序的共存:

2010年9月29日,中共中央政治局举办集体学习,总书记胡锦涛提出要积极推动社会管理体制机制创新,(点击此处阅读下一页)

  第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。社会如果没有自我管理的能力,什么都必须依赖政府。政府什么都管的话,必然超出政府的能力,管理也必然无效。要社会形成自我管理,必须赋予社会足够的空间。这就要求政府必须放权给社会。政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。此外,政府也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。不过,应当强调的,社会的自我管理并不是社会的放任自由,政府要对涉及到公共利益的社会领域进行规制。

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  第二个层面是政府和社会的伙伴关系。在一些政府必须参与管理的领域,也不见得政府要亲自管理,而是可以委托给社会组织来进行管理。就是说,政府和社会可以是伙伴关系。委托给社会管理可以减少管理的成本,使得管理更加可以持续。

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  第三个层面才是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征就是垄断暴力,使用暴力机器来维持社会秩序,但从大多数先进国家的经验看,政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上,包括法制、社会制度(社会保障、医疗、教育、住房)等。使用暴力是维持社会秩序的最后一种也是不得不的方式,政府应当把重点放在制度建设上。制度就是社会个体和群体活动的舞台。

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  在中国,政府显然把重点放在第三个层面。就第一个层面而言,尽管社会自治也具有意识形态的合法性,例如表现在村民自治的概念中,但在政策层面,自治的范围非常狭小。因为不能充分放权社会,社会发展缺少空间。但在一些地方,官员把自治理解成为放任自由,缺失规制,导致黑社会盛行和无政府状态的出现。在第二个层面,政府和社会的伙伴关系不是中国的传统。在中国的传统中,社会历来就是政府的附属品,被管理的对象。政府和社会平等的观念的出现尚需时日。

本文责编:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接:/data/68696.html 文章来源:《南方经济》2013年2期

  不过,政府所强调的第三个层面的问题似乎更为严峻。一方面是维稳过程经常倾向于过度使用暴力机器,另一方面甚至出现了国家暴力“私有化”的现象,最显然就是这些年曝光的“黑监狱”事件。而暴力的“私有化”更助长了维稳的暴力性。

  很显然,前两个层面社会秩序的缺失和暴力机器的凸显,促使着国家和社会、政府和人民之间关系的对立化。而这种对立才是社会不稳定的真正根源。

  

  容许民营企业家入党是中共创举

  

  但是,中国并不是一定要走上这样一条道路的,其它更有效、更符合人性的途径也是存在着的。实际上,改革开放以后,中国在社会管理方面积累了很多很好的经验。

  在1990年代,执政党通过把社会力量容纳进政权的政治过程来管理社会。这主要表现在容许民营企业家入党、参政。改革开放之后,中国的改革最成功的地方,就是容许在国有部门之外发展出一个非国有部门来,民营经济很快在很多指标上超越了国有部门。但是这里就出现了一个问题:民营企业家怎么办?这是个很大的新兴社会群体,在社会上扮演着很重要的角色。对这个新兴群体,尽管当时社会有很大的争议,但执政党还是为这个群体开放政治过程。无疑,容许民营企业家入党是共产党最具有创意的决策。在整个国际共产主义运动历史上,共产主义的目标就是要消灭资本主义,消灭资本家。容许民营企业家入党,是中国共产党的创举,也使得中国共产党和其它共产主义政党分开来。这种实事求是的做法,使得执政党本身可以生生不息。

  同时,这些年来,政府也在努力进行社会制度建设。社会政策多年来是政府的头等重要的议程,在一些方面也取得了很大的进展。

  由此看来,“社会管理”和“管理创新”往哪个方向发展,应当是很清楚的。如果是在加快社会改革的基础上,继续走1990年代的路,即把新兴社会力量吸纳到政治过程中,就会促使社会管理走上一个可持续的道路,促成政府和人民之间的良性互动,最终造成强政府、强社会的局面。但如果是继续甚至强化这些年的“维稳”思路,那么就会出现更多的问题,使得基于暴力之上的社会管理更加不可持续,政府和人民陷入恶性互动,最终造成弱政府、弱社会的局面。

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