论政治改革的目标与路线图,中国改革

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秦晓鹰  

顾肃 (进入专栏)  

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  一

   摘要:经济和社会领域取得的发展超前于政治改革,政府官员腐败和滥用权力、社会分配不公等问题迫切需要进行政治体制改革。改革的目标是确立社会主义民主与宪政,厉行法治、政府权力分权制衡。政治改革需要有实施的路线图包括时间表,否则将流于形式和空谈。对于政治民主的体制改革,先党内后全民,先基层后中高层,从间接到直接的民主选举;对于分权制衡的体制改革,需要明确国家权力机关之间的相互监督牵制,人民代表大会的常务委员专职化,明确司法独立。在政改的推进程序上,实行局部试点,取得经验,逐步推广,避免大震荡的改革方式。

  

   关键词:政治改革 路线图 民主 法治 宪政

  春季以来,中国改革呼声雀起。相信随着中共“十八大”临近,这种呼声还会继续升温。不过,笔者要实事求是地说,与30多年前中国改革初始时期和上世纪90年代初相比,对本次即将到来的改革,社会舆情和公众的反映却十分不同。

    

  如果我们不健忘的话,一定还有印象:中国公众中的绝大多数对1978年以后和1992年之后的两次改革高潮,都是持拥护态度的。为何?因为那是两个解冻后的春潮不断涌动的时期,是人们在物质生活相对匮乏但追求富足的晨光已初显的时期,是解除了各种精神禁锢羁绊走出彷徨的时期,是中国改革开放初见成效、社会矛盾尚不突出、改革之路相对平坦的时期,也是以邓小平为核心的中共执政群体在治国理政把握内政外交的能力最为成熟老练的时期…所有这些因素叠加在一起,就使那两次的改革高潮到来时,人们的渴望与欲望得到了正常渲泄,社会各阶层各群体的利益基本趋于一致,从而使全社会有了较强的承受能力。有这样的社会基础,公众对改革的支持率自然会达到一个相当高的水平。

   中国的改革开放在经济和社会领域取得的发展成就举世瞩目,不容忽视。可是,也必须看到,经济改革超前于政治改革,虽然经济总量上取得较大的发展,但社会分配的不公问题没有很好地解决,政治腐败相当突出,政府机构实际上的垄断运作,缺少必要的监督和制衡,都使社会的不满和矛盾显露,社会不安定因素逐步增加。所有这一切都要求进行政治体制上的改革,通过扎实地推进民主、法治和分权制衡来解决公权力运作的制度问题,以克服权力过于集中不受监督所带来的众多弊端,保障并促进社会的和谐发展。

  然而到了今天,中国公众对改革的真实态度却与上述两个时期迥然不同。如果我们能够正视现实,就应该看到,今天中国改革的的声誉己受到严重损害。有相当数量的公众往往会闻改革之议,而起狐疑之心。这说明在他们眼里中国改革的含义己经悄然发生了变化。各地城乡不断发生的大大小小的群体抗争和社会对峙事件,“仇富仇官”心理与“追富求官”心态的矛盾与并存,都说明多数国民对现有的财富和权利的格局并不认同。是的,当改革越来越成为财富和权利俱乐部中的游戏,当这种游戏中的潜规则使愈来愈多的中下层收入群体渐被边缘化,使愈来愈多的中小民营企业处境窘迫时,改革的成就、国家实力的增强,就与百姓的切身感受形成了相当大的反差。中国政府虽然力图改变这种状况,但因为种种制度与观念上的阻力,以及某些利益集团假改革之名行私利之实的做法,致使中国的改革事业不免要呈现出目标模糊、路径迷失和行动搁浅的状态。此时再谈“继续”、再谈“深化”,再出台新的各种举措,在公众心中都要打上一个大大的问号。受极端情绪的支配,一些人甚至还会认为这无非是为洗白不义之财而出的新招数!

    

  那么,公众对改革的失望与冷漠又是从哪里来的呢?换句话说就是人们的改革锐气和热情,又是在什么地方在什么问题上被无情地阉割和遇冷的呢?

   经济发展呼唤政治改革

  笔者浅见,如下四个方面甚为重要:一是由于分配不公,造成收入差距过大,使很多人较少或没有分享到改革的成果,心理严重失衡;二是中国社会管理功能在国家迅速走向城镇化的进程中极不适应,显得相形见绌、水平低下,致使社会生活的各个方面呈现出混乱无序状态。这种紊乱状态使公众的实际利益不断遭到侵扰;三是权钱交易严重,贪腐现象愈演愈烈,以致上行下效,民败与官腐并存,多数人的生存成本大大增加,甚至感到入不敷出;四是拜金主义盛行,旧日良好的伦理道德风尚受到极大冲击,新的市场信用体系松弛,商品生产与交换中的诚信约束荡然无存。这就是目前为中国公众和舆论界诟病最多的四个方面。

   有关中国经济发展的独特道路的讨论引起了世人的许多关注,有些人甚至乐观地认为,按照目前的政治体制方式运作不变,中国经济还可以再延续三十年的高速发展。但在事实上,纵观世界上许多现代化国家的发展经验,没有良好的政治体制保障的经济发展难以持续。

  我们仅以分配不公和收入差距为例,就可以看到,公众对改革的漠视态度绝非空穴来风。不久前,有媒体对中石油公司中层管理干部年薪达100万元人民币给予了尖锐抨击。不久前,有报刊还载文揭露银行系统仅为储户换卡一项,就为商业银行赚得数十亿人民币。正是这种数不胜数的垄断行径,使国家的财富愈来愈向这些垄断性行业集中,使财富分配的不合理状况日益严重。以致出现了 仅占全国职工总数不到8%的电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等国有垄断行业的职工,他们的工资和工资外收入总额却相当于全国职工工资总额的55%!

   当前中国经济的发展中比较普遍存在的问题,引起民众关心和担忧的问题,集中表现在政府官员腐败,利用职权收受贿赂,进行权钱交易。其严重者形成了所谓既得利益集团,以一些方式控制了政府的决策和公共政策为其谋利,而偏离了公共政策为民众服务的大方向。这些虽然还未完全形成全局性的状况,但存在问题的严重性值得警惕。

  如果我们再拿中国的房价与家庭年收入之比,与世界各国各地做个比较,就能从一个侧面了解到,中国的普通劳动者在高房价高物价面前,处境是多么的尴尬、窘迫。在这方面联合国制定的标准是3:1,就是说3年的家庭年收入可以买一套房子。按照这个比例,在韩国的首尔是7.7:1,在新加坡为5:1,而在中国则为20~30:1;北京上海杭州等地甚至可达到40:1。出现这种情况的原因固然很多,但勿庸置疑,中国多数普通公众的工资性收入之低,其在国民经济总量中所占比例之低,都是可以想见的了。

   经济发展中大量的公共工程均由政府官员分配给生产和经营单位,一些企业为了得到销售产品和服务的合同,通过向政府官员行贿来取得对自己有利的地位。目前比较普遍的现象是,根据程序需要进行公开招投票的工程,往往因为背后的暗箱作业而交给了资质差的关系户经营,使得质量不能得到保证,纳税人交纳的公共税收不能高效地用于公共事业,造成公共资源的巨大浪费。而且,一些公司在取得了工程合同以后,自己没有精力或不愿意实际施工,而是再分包给许多资质更验证保证的企业,于是层层分包,监督环节不力,质量更难以得到保障。即使是一些不涉及公共工程的私人经济活动,为了得到官方的许可证或提供必要的支持,当官员企图以此来寻求私人的好处时,商人们也经常以一些方式行贿官员,以得到地自己的优待。

  那么,导致前述几大问题出现的背后深层次原因又是什么呢?笔者以为,就改革而言,主要是其在方向和路径上出现了一定的迷失,至少是目标上发生了模糊和游移。而要克服这种迷失、模糊和游移,重新得到最广大人民群众对改革事业的理解和支持,就必须调整改革的“准星”,要真正用最广大公众的普遍意愿作为标堆来认真校正中国的改革开放事业,才有可能寻找到破解上述各类社会经济问题的办法,也才有可能产生真正可以统领各项具体改革举措,理清中国未来发展目标和思路的所谓的“顶层设计”。在这里,笔者想到了上世纪三十年代,朱德针对当时中共党内和红军内部只顾“扩红(即扩大红军)”却无视群众生活,把所谓的 “革命利益”置于群众切身利益之上的错误思想,提出了严肃批评。他说:“诸位同志哥恐怕忘记了这样一个道理:革命究竟是为啥子嘛。我们是为了群众而干革命,不是为了革命而去找群众。革命和老百姓,这个次序可不敢颠倒哟!”我以为,当年的朱军长后来的朱元帅这段极朴实的话中所包含的道理,对于今天中国改革的顶层设计,也完全适用。中国的改革家和他们的智库与智囊人物都应该懂得:30多年前,以邓小平为代表的中共健康力量之所以力推改革,是为了天下苍生为了一个民族摆脱贫困走向复兴,而不是为了求得一党一派一人的万古留名。改革绝不是为了让少数人成为吸金机器,而使多数人嗷嗷待哺。可见,为什么人“服务”是一个根本问题,也是一切政策制定与实施的根本出发点。邓公早已多次指明、多次宣示:人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民赞成不赞成,是检验我们一切工作的标准。因为只有人民的实践才是社会主体的实践,人民的检验与评判其实就是生产力的检验与评判。为人民服务,说到底也就是为社会生产力的发展服务。如果说,中国改革需要“顶层设计”,那么,弄清为什么人服务大概就是这“顶层”中的最高一层。

   所谓寻租活动,即是政府官员利用自己手中所有的权力向社会寻得租金,以中饱私囊。可以寻租的对象很多,从大大小小的公共工程,到各种各样的许可证包括批文,公有土地的征用、拍卖使用权,再到各级政府官员的职位,等等,不一而足。目前所有这些环节的任何一处只要缺少公开透明、严格的监督,就可能成为政府官员寻租的对象。他们可以由此向有关人士索取报偿,结果是肥了自己,损害了公共利益和社会的公正。如今存在的买官卖官、官商勾结、公共建设工程质量低劣等等现象,均与官员的寻租活动直接相关。

  

   美国政治经济学家布坎南分析了政府的寻租活动是政府失灵的一个原因。这是指投票人包括其中的利益集团,通过各种合法或非法的努力(如游说和行贿等等),促使政府帮助自己建立垄断地位,以获取高额垄断利润。如纺织业寻求政府的关税和配额的保护,以排斥国外厂商,维持本行业的垄断地位,以获取高额利润,其超过行业平均利润的部分就是经济租金。寻租行为具有非生产性特征,其前提是政府权力对市场交易活动的介入,从而导致资源的无效配置和分配格局的扭曲,产生大量的社会成本。在市场经济条件下,最常见的寻租行为有:政府定价、政府的特许权、政府关税和进口配额、政府订货。寻租活动容易导致资源浪费和不合理配置,社会成本提高,政府官员贪污,因而需要通过公共选择的制度安排来纠正,也就是通过宪政民主的契约来限定权利和创造新的权利。“所提议的宪法革命包括对获得可接受程度上有效的结果所必需的行为限制的相互协定。”[1]以此来克服包括政府官员寻租活动的各种违法行为。

  二

   为了克服官员的寻租现象,就需要把权力关在笼子里,要求政府的活动公开透明,接受社会全方位的监督。腐败不除,国无宁日,民无安心,人民所创造的社会财富将集中于腐败的官员之手,并且大量转移到海外。这是最大的社会不公。实践证明,不受制约的权力是相当危险的,它与各级政府权力高度集中于个人之手相结合,往往会出现个人专断、主观随意的统治,甚至法治也对其无能为力。关于限制和监督政府权力,我国的政治体制制订过一些原则,但其本身仍然显得笼统,而缺少制度上实实在在的具体规定,因而迫切需要进行相应政治体制的改革。

  

   早在改革开放之初,鉴于文化大革命的惨痛教训,邓小平在提出经济改革开放政策的同时,也认真思考了政治体制改革的问题,他强调组织制度和工作制度的重要性:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。”[2]

  正是基于这种考虑,笔者以为必须在坚持全体国民都应公平分享改革成果的认知为基础,认清中国经济走入全球化和中国社会走向城市化的两大趋势不可改变为前提,设定中国改革的最终目标和遵循的基本原则,制定总体战略并对轻重缓急的实施次序加以制度安排。同时要深刻汲取往日改革出现路径迷失的教训。以往很多改革政策和措施或因考虑不周,匆匆推出;或因受某些利益集团裹挟,最后沦为补漏式行为,或干脆成全了某些利益集团的巧取豪夺。不同群体集团利益的 “碎片化”诉求既导致又加剧了中国改革的失序和“碎片化”,从而也就切割和瓦解了改革。因此,当前中国改革顶层设计的当务之急就是要厘清方向和目标,高瞻远瞩地制定统览全局的规划和有条不紊脚踏实地的计划。

   分配正义是当前中国社会面临的另一个突出问题。虽然经济总量有了较大的增长,但在经济分配上仍然存在较大的贫富差距。地区间的差别,不同收入群体间的差别相当严重,有些方面还在继续扩大。“城市像欧洲,农村像非洲。”财富高度集中于少数人之手,增加社会收入观感上的悬殊和对立。诚然,任何一个社会的收入不可能人人完全相等,绝对平均分配的社会有可能滋长懒惰之风,缺少生产和创新的积极性。但是,一个社会收入差别过大,少数人手中集中大量的财富,而广大的民众则相对收入较少,这种相对的剥夺感引起的社会不满将是社会不满和动荡的重要根源。人们对于一些政府官员冷漠对待民众的安危冷暖,只顾自己和利益集团积累财富深恶痛绝。对特权现象的仇视往往以一点小事、小冲突即引发大规模的群体骚乱事件。收入分配上的不公需要对分配体制进行深入的改革,而仅靠现有经济分配方式是难以做到的,必须通过政治的改革予以解决。

  毫无疑问,新一轮改革首先就是要坚决走维护社会公平、力求共同富裕之路。以提高最大多数人的劳动收入为核心内容,有效解决社会财富一次分配中的过大差距。把是否力求社会公平、力求绝大多数老百姓生活是否幸福,作为衡量评判一切改革成败的标准和依据,作为区别真假改革的分水岭。真改革者必是无畏者,因为真改革虽会引来一定震荡但绝不会危害社会之基,相反,真改革是固本之举,也是真正的稳定之策。只有那种损害大多数公众的根本利益和长远利益,以改革的名义行一己一集团之私的假改革才是引发社会动荡的无穷祸害。

    

  其次,是要进一步切实地扩大人民民主,努力建设公众享有充分权利的公民社会体系。鉴于中国社会发展的不均衡性,可以在部分县乡进行公民直接选举两级领导人的试点。逐步用这种更加透明公开有力并不断推进不断完善的民主法治制度来遏制社会上的“潜规则”。中国不缺约束性法规,缺的是对法规的尊重、坚持、维护与遵守。只有公众和舆论的有效监督,只有公众民主权力的扩大,中国的法规才不会形同虚设,也才会使那些在以往不断孽生和泛滥的潜规则中有恃无恐的贪官恶徒受到惩治。

   政治改革目标设计

  除了公平分配和扩大民主,未来中国改革的顶层设计还应包括诸多内容,例如实现财政民主,处理好中央和地方的财政税收关系,真正实现让利放权的原则。对行政权力和资源配置权力的划界限制。严惩挥霍浪费。全面展开以杜绝公款消费、贪污受贿和人事腐败为三大重点的吏制治理。大力弘扬义利并重的传统文化,努力建立市场经济条件下的全社会的信用体系。

   无论从经济和社会的持续发展的要求,还是从克服腐败、建设社会和谐的普遍要求来看,政治体制改革都十分必要,已经到了刻不容缓的时候。这就需要确立政治改革的目标,即我们究竟在政治上建成怎样的制度,基本要求和规定是什么。其关键正在于民主、法治、宪政和公民自由权。

  中国改革顶层设计还有一项绝不能遗漏的内容,那就是针对各级政府机构的改革。从某种意义上说,这项改革能否实施,是中国经济体制和政治体制改革能否继续与成功的关键所在。从经济上说,造成目前社会财富分配严重失衡的制度性扭曲就是中国极为庞大的行政公务支出。以政府费用在国家财政支出所占比例看,中国不会少于30%,有的专家甚至估计可能会达到37.6%。这与世界上多数国家此项开支均未超过10%形成了强烈对照与反差。

   关于体制目标的设定,通常有所谓顶层设计一说,即由最高层先设计好体制改革的方案,然后通过现有政权组织自上而下地逐步实施。我国的改革开放的政策看起来是以这种方式进行的,自1978年下半年的中央工作会议到年底召开的中共十一届三中全会,最终确定了改革开放的基本路线和方针,然后通过政权组织自上而下予以贯彻。尽管如此,经济改革所设计的目标如果得不到中下层管理者的支持和民众的认可,仍然只是空谈。而且,在贯彻改革开放的经济政策时,不时地遇到一些新情况、新问题,正是通过及时地向高层传达,高层相应地做出调整,才不断地将经济改革推向前进。因此即使是经济和社会改革,也离不开顶层设计与基层互动相结合。所谓“摸着石头过河”是改革实践的一种通俗的说法,即根据实践中的经验不断进行调整,向前推进的改革方式。但即使是摸着石头过河,也有确立目标与根据实践中的经验进行调整相结合的含义。过河是根本目标,也就是事先已经确定了基本的目的;摸石头是一步步试探、试验,即具体的实践,根据试验的结果及时调整方向和过河的方式。两者缺一不可。

  近年来,一些国务院参事、全国政协委员曾一再就“三公(公车购买和使用、公费出国及公款招待)”年消费额高达数千亿元人民币一事提出质询,有关部门均未明确回复。值得注意的是,在这个惊人数额中还没包括国家公职人员的个人收入总额,更不包括一些公职人员在寻租冲动中所取得的灰色收入。之所以会造成如此庞大的财政支出,其根本原因就是吃国家财政饭的公职人员数量的异常庞大。中国的“官”“民”比例早已大大高于改革开放之前。即便是在10多年前 1998年,也只是40人养一名“官”,而今天己变为26:1。难怪在国家的这项支出中,竟会有44%用于公职人员的“人吃马喂”了。

   政治体制的改革同样离不开顶层设计与基层互动的结合。这就是基本目标设计与基层具体实践之间的互动。从根本上说,目标设计也不能脱离人民群众的具体实践,完全脱离民众的政治体制也许能够暂时建立和维护,但不可能持久。或者说,当一个过去一段时间里看起来适合社会发展阶段的政治体制不再能够符合变化着的社会状况和民众的要求时,改革的要求和呼声就会出现,社会革命或变革就必然发生,最终被新的政治体制所取代。就整个人类文明史来看,各个国家几种不同的政治体制的变革、演进,最终导向民主的体制,这是普遍的规律,而不是特例。而在变革的潮流中,统治者本身的态度和应对举措,往往决定了国家和朝代的兴衰存亡。抗拒来自民众的变革要求,死守旧的体制不放,最终被革命所推翻。而及时地了解民情,有意识地 (有时候也有被迫的成分) 适应变革的要求,因势利导,及时推进社会变革,避免大动荡式的革命,则不失为明智之举。而这种适应变革的过程就伴随着政治体制改革的设计和实施。

  正是在这样的利益驱动和诱导下,在中国每年一次的招考国家公务员的活动中,都会出现成百上千人去竞争一个职位的“壮观”景像,这就从一个侧面折射出中国政治体制中的弊端。当无数最富有创造力最有朝气的青年纷纷向这一领域聚拢的时候,我们感到的只是一种社会的悲哀。当人们把公共服务部门视为追求安逸并获取权力寻租机会的最佳选择时,中国的社会服务平台不就名存实亡了吗?中国官场的贪腐之风又怎么可能被遏止住呢?

   面对今天中国社会的现实状况,同样到了必须明确政治体制改革目标的时候了。

  让我们再从调整经济结构的角度来看看解决这一问题的必要性和紧迫性。众所周知,调整和改变中国经济结构的核心问题是第二产业发展过度、第三产业发展不足。前者是与政府主导的以投资为主的模式有关,后者与国有部门在铁路、金融、电信、航空等的垄断依然强大有关。产业失衡,收入分配也就失衡。第二产业发达,收入分配就向资本所有者倾斜。可见,经济结构的失衡是因为权力结构的失衡。

   首先是民主的政治体制。民主作为基本政治体制目标,得到了中国自辛亥革命以来几乎所有政治领导人的肯定,包括中国共产党人。中共领导人毛泽东在延安时期即许诺通过实行民主来避免历史周期律。1945年7月4日下午,毛泽东邀请黄炎培等人到他住的窑洞里作客。黄炎培直接询问毛泽东:中国共产党能跳出这个周期律吗?毛泽东当即非常自信地回答:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”黄炎培接着说:“这话是对的,只有大政方针决之于公众,个人功业欲才不会发生;只有把地方的事,公之于地方的人,才能使地地得人,人人得事。用民主来打破这周期律,怕是有效的。”[3]

  “行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法治化”。学者们对这一社会现象的概括性描述,揭示了中国政治体制中的顽疾所在。事实上,无论是过去还是今天,中国历朝历代的改革总会经历一场与官僚机构的“战争”。我们说政府部门利益开始具有既得利益的性质,并不是说哪个官员群体己经是既得利益集团。而是说由于政府部门体制原因,造成了改革的裹足不前。当政府权力无法有效维护大多数公众的公共利益时,它就只能变为部门利益博弈以及部门利益与权贵利益结合的土壤。各级政府不断强化资源配置的权力和对经济的干预,寻租的基础就会不断扩大,令人头痛的跑“部”“钱”进和买官卖官的恶行丑行也就极难收敛。这也就是为什么权力寻租的现象发展得如此剧烈的根本原因所在。克服政治上的淤塞,加快加大党和国家领导体制的改革,已经成为中国保持社会稳定、经济发展、民族复兴,成为真正的世界强国的根本保证。

   这大半个世纪前的民主承诺,仍然是当前中国政治体制的首要目标。制度化的民主体制建设,仍然是一项有待实现的艰巨任务。就本来意义而言,民主是指多数人的统治,或叫人民的统治,即一个社会的最终政治决定权不依赖于个别人或少数人,而是特定人群或人民全体中的多数。在古代希腊的共和国,民主是贵族与自由民中多数议决的体制。就形式而言,民主分为直接民主与间接民主,前者是指多数直接参与政治决定的制度,后者则是公民通过自己的代表进行决策的制度。

  慨当以慷,惟有此方!

总结人类多年的政治实践,民主具有一些经验可检验的特征。通常认为民主至少具有三大经验特征:一、定期举行公共权力机构首脑的选举,其结果可实质性(而不是表面上)改变政策及其制订者;二、采用普选方式,即公民一人一票进行的直接选举;三、保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。为了防止少数人的权利有可能在滥用的多数选票中遭受侵犯,宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题,宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利,也就是说,在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面,真正的民主制度设定了不予多数决定的界限。(点击此处阅读下一页)

  

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  (中国新闻周刊网)

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